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理论研究 | “创业回流”主导的县域城镇化及其特征分析——以湖北三地为例

2023-08-10 18:33

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

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城市规划.

《城市规划》创刊于1977年，是由中国城市规划学会主办的科技期刊，是国家中文核心期刊、中国科技核心期刊、中国人文社会科学核心期刊、百强科技期刊、精品科技期刊等。

导读

受政府企业家主义、个体企业家精神、平台经济发展等影响，“创业回流”正在推动中部县域城镇化进程。

本文字数：2780字

阅读时间：9分钟

研究背景

近年来，县域城镇化问题备受关注。2022年5月，中办、国办联合印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，强调要顺应县城人口流动变化趋势，增强县城综合承载能力，更好满足农民到县城就业安家和县城居民生产生活的需要。随着全球格局发生新的变化，我国的产业和人口格局也已进入新的重构阶段，农民工回流成为“新常态”。县城与乡镇是农民工回流的主要目的地，存在“创业回流”“购房回流”等多种回流类型。在此背景下，中西部地区如湖北等地如何立足自身优势，因地制宜地探索县域城镇化模式，成为亟待回答的问题。

为此，笔者团队于2016至2021年间对湖北省汉川、仙桃、天门等三个县级市开展多轮调研，调研对象为从事服装产业的典型创业回流群体。基于实地调研发现，具体案例地聚焦四个地区：地处县城的汉川市经济技术开发区、天门市高新技术产业园区，地处乡镇的仙桃市毛嘴镇、天门市岳口镇（图1）。

▲ 图1 | 研究区域

“创业回流”进程

案例地的创业回流群体主要包括服装企业家与家庭作坊主。与企业家不同，作坊主是指在回流前缺乏创业经历，回流后开展小规模、小成本创业活动的群体。两类群体在回流时序、资金规模、劳动力资源等方面有显著差异（图2）。

▲ 图2 | “三段式”创业回流

第一阶段：企业家回流与集聚。自2005年以来，在武汉市经济转型升级与城市更新背景下，地处武汉汉正街市场一带的服装企业逐步外迁。据统计，2007年汉正街有300余名服装企业家回流汉川。随后几年，超3000家服装企业、8万多务工人员集聚汉川。

第二阶段：企业家“再迁移”。经过近5年的发展，汉川市内园区已趋于饱和，汉正街服装企业加速向武汉都市圈内更远地区转移。以仙桃毛嘴镇为代表的地方政府紧抓机遇、接力汉川。自2010年起，共有240余家“毛嘴籍”企业回流毛嘴。

第三阶段：家庭作坊主回流。自2016年起，基于产业升级、城市更新和高质量发展等多方面需要，广州开展了大规模查封城中村服装加工厂的行动，大批“天门籍”服装从业者被迫从海珠区康乐村等地回流。自新冠疫情以来，近500家服装作坊回流天门。

“创业回流”助推县域城镇化

（1）“政府企业家主义”驱动县域空间重构。一方面，武汉、广州等地政府主导的大城市产业、功能双升级是推力；另一方面，县域地方政府大力兴建高速公路、铁路、物流枢纽等基础设施，相继出台各类贷款贴息、税收优惠、招工帮助等政策，构成创业回流的重要拉力（图3）。

▲ 图3 | 外迁地与回流地政府的地方发展政策

注：根据武汉、广州、汉川、仙桃、天门等的政府官网信息绘制。

（2）“企业家精神”助力县域经济增长。回流前，创业主体敏锐捕捉中部地区市场机遇，果断做出回流选择；回流后，企业家积极通过其社会关系网络，向外传播回流地创业就业信息，进一步激发在外资本与劳动力回流。此外，家庭作坊主选择回流至城郊农村地区，就近使用城镇水、电、气、物流等基础设施，依托农村自建房等非正规产业空间降低生产成本。

（3）“平台经济”激发县域发展动能。在淘宝、拼多多等电商平台作用下，服装网络档口、家庭制衣作坊在回流地盛行。网络档口通过“发起订单-发配布料-作坊制衣-档口运输”的模式，灵活组织回流地生产要素。依托电商，集制衣、仓库、客服、物流于一体的“电商作坊一条街”开始出现（图4）。

▲ 图4 | 湖北天门的电商一条街

注：a 天门市岳口镇服装电商产业街， b 小型服装厂制衣区， c 天门长湾村服装作坊一条街， d 家庭作坊。

县域城镇化效应与影响

4.1 正面效应及影响

（1）产业集群化，打造经济增长极。为持续发挥集聚优势，汉川的回流企业家相继打造了浙商科技园、裕华工业园、华中皮草城等核心产业园区项目（表1）。历经10年发展，汉川纺织服装产业规模以上企业年产值从2010年的105.4亿元增长到2021年的713.0亿元，占全市各类规模以上企业总产值的45.2%，成为汉川发展势头强劲的支柱产业之一。

▲ 表1 | 汉川经济开发区纺织服装产业重点项目投资开发情况

资料来源：根据《湖北汉川经济开发区产业发展规划(2016—2020)》整理。

（2）生产柔性化，降低就业门槛。因规模较小、订单多样、管理粗放，家庭作坊具备柔性生产特征，能够灵活配置人员分工，为农村老年劳动力、低技能劳动力提供分装、打包等技术要求低的岗位。由此，以乡缘关系为纽带的作坊生产与人口非农化进程紧密结合。

（3）城乡融合化，带动县城消费。在县城户籍制度全面放开的背景下，县城内的优质教育资源极大影响了乡镇回流人口的购房决策。据调查，多数毛嘴镇的回流人口在仙桃市购置房产，将家中老人、孩子安顿在县城。家庭代际分工下的“消费进城”成为县域城镇化的特征之一。

4.2 负面效应及影响

（1）回流企业联系弱，制约产业转型升级。调研发现，仙桃等地产业园区的回流企业存在生产性、社会性联系较弱的问题，“单打独斗”现象明显。由于回流地专业市场配套落后，回流企业高度依赖武汉、广州的成熟市场，尚未与地方企业建立联系，区域产业转型的困难较大。

（2）土地存在违规与粗放利用问题，资源环境效益偏低。由于地方政府对回流规模与趋势把握不够，加之难以适时调控土地供应量，镇域存在部分用地不合规等问题。此外，镇域园区内单个企业占地面积也远超汉正街与广州制衣村内集生产、生活、仓库为一体的服装作坊（图5）。

▲ 图5 | 毛嘴镇回流企业

结论与建议

受政府企业家主义、个体企业家精神、平台经济发展等影响，“创业回流”正在推动中部县域城镇化进程。就正面效应而言，“创业回流”促进县城园区、乡镇工业与家庭作坊的蓬勃发展，对县域经济发展、人口市民化进程等起到正向促进作用。然而，由于地方政府对“创业回流”的空间实践特征与未来发展潜力把握不够，回流企业转型升级难、乡镇土地违规与粗放利用等负面效应凸显。基于以上研究发现，提出以下政策建议及对策，供相关部门决策参考：

（1）结合加快构建“新发展格局”的战略需要，高度重视中西部县域发展潜力，强化基础设施及公共服务在县域国土空间规划中的支撑作用；以县域空间规划为龙头，引领产业、土地、服务等要素与人口回流趋势相匹配。

（2）加大产业空间规划力度，分阶段、差别化、因地制宜地供给土地资源；推广多层厂房、集中布局等措施，建立定期腾退机制，对高耗低效企业开展腾退工作，提升区域空间利用效能。

（3）依托县域产业园区空间，规划建设专业市场打通展销渠道，积极引进龙头企业、电商人才等，带动回流企业提档升级；鼓励市场主体盘活存量空间，加大道路、物流、燃气、消防等设施保障力度，推动产业正规化、集群化、高质量转型。

（4）结合“美好环境与幸福生活共同缔造”等治理创新，地方政府与企业家、回流群体等共同搭建交流合作平台，吸纳创业回流主体参与地方空间规划、建设、运营全过程，提高归属感、认同感和满意度，构建高质量发展新格局。

本文撰稿：喻乐李志刚刘达

作者介绍

喻乐，武汉大学城市设计学院，博士研究生

李志刚，武汉大学城市设计学院，院长、教授、博士生导师，中国城市规划学会常务理事，本文通信作者

刘达，武汉大学城市设计学院，博士研究生

本文来源：城市规划，原文刊载于《城市规划》2023年第6期，第43页-50页。

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